A cada 10 anos, os moradores de Porto Alegre têm a oportunidade de ajudar a decidir como será a cidade no futuro. É quando acontece a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA), processo que inclui a participação popular e está em fase de realização na Capital. Nos moldes atuais, o documento foi criado em 1999, por meio de lei complementar e passa, agora, pelo seu segundo processo de revisão. “Porto Alegre foi uma das primeiras cidades a ter Plano Diretor no Brasil. A gente tem uma tradição de planejamento”, detalha a professora do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Escola Politécnica da PUCRS, Cibele Vieira Figueira.
O Plano Diretor é considerado o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, conforme definido no Estatuto das Cidades, sendo obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes, entre outras especificações. Ele assegura “o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas”, diz o texto da lei. Boa parte dos problemas sobre os quais a população reclama em suas regiões passa pela redação deste documento. Como a Capital deve se desenvolver? Com mais prédios e arranha-céus? Mais arborização, parques e praças? Toda a realidade de uma grande cidade é impactada pelas determinações ali feitas.
O histórico de Porto Alegre com esse planejamento da cidade tem mais de uma década. A primeira iniciativa, na verdade, data de 1914, desenvolvida pelo engenheiro, geógrafo e arquiteto, João Moreira Maciel, sob a nomenclatura Plano Geral de Melhoramentos. O documento foi, inclusive, tema de livros desde então, por considerarem sua visão pioneira. Analisando problemas do município e soluções, partiram dali vias como a Borges de Medeiros, Ipiranga e Júlio de Castilhos, além da Redenção. As obras, que começaram na gestão do prefeito José Montaury, se estenderam por outros governos. Iniciativa d e1914 é considerada pionera
Iniciativa de 1914 é considerada pionera
Entre 1935 e 1937, um novo planejamento ampliou um pouco mais a visão da cidade: o Plano Gladosch, com estudos realizados por Edvaldo Pereira Paiva, Luiz Arthur Ubatuba de Farias e o urbanista Arnaldo Gladosch, que deu nome à iniciativa. Mais de duas décadas depois, veio o Plano de 1959, ou Plano Regulador, que, para além de projetar a malha viária, como os anteriores, regrava questões de habitação, trabalho, lazer e circulação, também separando a cidade por zonas. Em 1979, foi feito o primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, com regras mais próximas da lógica atual, sendo incluído em 1999, o Ambiental, no nome e no foco do documento.
Desde então, com base no Estatuto das Cidades, revisões da lei que institui o Plano Diretor devem ser realizadas “pelo menos, a cada dez anos”. O processo que envolve essas novas análises e possíveis mudanças conta com a oitiva da sociedade pelo Executivo, a confecção de um novo documento e o envio ao Legislativo para que seja aprovado. O tamanho dos impactos do Plano na cidade e a quantidade de envolvidos em sua confecção dão a tônica da complexidade do processo. A primeira revisão do PDDUA começou a ser construída muito antes de se esgotar o prazo máximo de 10 anos. Em setembro de 2007, o projeto chegou à Câmara de Vereadores de Porto Alegre e foi analisado por uma comissão especial, além de a população ser consultada em audiências públicas, como manda a lei. Foi somente em novembro de 2009, mais de dois anos após sua chegada no parlamento, que foi à apreciação em plenário. Foram apresentadas mais de 400 emendas ao projeto e transcorreram sete dias de discussões dos vereadores até a aprovação do texto com as mudanças.
Processo de revisão está atrasado
Na revisão que se constrói agora, um dos principais desafios, na análise da professora Cibele Figueira, é investir na gestão. “Como botar em prática as boas intenções? O Plano Diretor está ali com intenções mais gerais de incentivar nova mobilidade, uma nova centralidade. Bom, mas como fazer isso?”, provoca. Além disso, ela defende a “simplificação” do texto do Plano, para facilitar a compreensão da população e a efetividade das ações. Ela avalia que seria importante pensar estratégias que possam ser reanalisadas em um tempo mais curto que a década transcorrida até a revisão do documento.
A revisão do Plano Diretor de Porto Alegre está atrasada. O processo, que deveria ter se encerrado até 2020, começou a se consolidar somente em 2019, no governo de Nelson Marchezan Júnior. Ocorreram a interlocução com entidades, algumas oficinas temáticas territoriais e apresentação de relatórios, porém não houve avanço suficiente para ser consolidado e votado. Na época, foi assinado um termo de cooperação com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), para financiamento da revisão do Plano Diretor. “Nós estamos aqui fazendo o maior investimento da história em planejamento urbano. Conseguimos, captar esse recurso de cerca de R$ 10 milhões, para investir na revisão de fato do Plano Diretor e na qualificação do planejamento urbano da cidade”, ressalta o secretário do Meio Ambiente, Urbanismo e Sustentabilidade da Capital (Smamus), Germano Bremm, que está à frente da pasta responsável pelos trâmites do PDDUA, desde 2019.
Diversas mudanças ocorreram desde então, como a interrupção do processo de parceria com a Ufrgs e a contratação da consultoria Ernest Young para guiar o projeto, por cerca de R$ 6 milhões. Porém, devido à pandemia, o processo, que já estava atrasado, foi paralisado, sendo retomado em 2021. O atraso para chegar à Câmara de Vereadores da Capital preocupa o presidente do Legislativo municipal, Hamilton Sossmeier (PTB), que pretendia apreciar em plenário a proposta ainda em 2023. “A minha preocupação é, justamente, que o ano que vem é ano eleitoral e daí acaba virando pauta ideológica e não Plano Diretor. Por isso que eu tenho essa preocupação de que seja votado, apreciado, ainda neste ano”, afirma Sossmeier, que avalia como “muito atrasado e defasado” o atual Plano Diretor.
Apesar das previsões otimistas da presidência da Câmara de Vereadores em analisar o projeto, o prazo não deve ser alcançado em pouco tempo, já que háuma série de trâmites legais pela frente. | Foto: Mauro Schaefer
Previsão da Câmara não deve ser alcançada
A Câmara de Vereadores se organiza para receber o projeto de revisão, segundo o presidente Hamilton Sossmeier (PTB). Em breve, deve ser instalada a comissão especial que irá analisar o texto. Além disso, foram ampliados de cinco para sete os grupos de trabalho para avaliar os temas que a prefeitura antecipou que dividirão a proposta e também ampliados de 13 para 14 o número de vereadores participantes. Ainda foi aprovada a possibilidade de prorrogação do prazo de apreciação do PLC.
No entanto, o prazo previsto pelo presidente da Câmara é praticamente impossível de ser executado, visto que a prefeitura trabalha com projeção de remeter a proposta ao parlamento em dezembro e, chegando na Casa, há trâmites a serem seguidos antes da votação em plenário, como a realização de ao menos uma audiência pública. Ao mesmo tempo em que o chefe do Legislativo da Capital espera que a prefeitura seja ágil para enviar o projeto de revisão do PDDUA, entidades cobram mais tempo de debate e de análise do cenário atual da cidade.
O secretário da Smamus, Germano Bremm, diz entender a complexidade do processo. “Tem que cruzar todas as informações e fazer um amplo e profundo trabalho técnico para ter um novo plano diretor que alcance o objetivo que a gente está propondo, de colocar Porto Alegre como referência em desenvolvimento urbano, ambiental e econômico no Brasil”, detalha.
Para que Porto Alegre chegue a este patamar de referência, o Executivo municipal tem uma visão bem definida – trazida a público tanto em projetos do Executivo já aprovados na Câmara quanto nos próprios discursos do prefeito Sebastião Melo, ao longo do processo. O prefeito defende o que vem sendo chamado de fatiamento do Plano Diretor. “O que eu tenho dito é que você não pode tratar o Lami igual ao Bom Fim e o Bom Fim igual ao Humaitá. São realidades diferentes. O plano é geral, mas você pode ter, no desdobramento desse plano geral, outras mudanças urbanísticas específicas para determinadas regiões”, argumenta Melo. “Acho que nós vamos fazer uma revisão muito moderna, cuidar mais do público e deixar o privado desenvolver mais, libertar um pouco mais, fazer com que você faça a cidade funcionar”, projeta o chefe do Executivo da Capital
Contestações ao ‘fatiamento’
O chamado fatiamento do Plano Diretor rendeu muitos embates nos últimos anos, tanto entre ativistas ambientais e sociais com o empresariado, como entre parlamentares governistas e opositores na Câmara de Vereadores. É que diferentes projetos de lei complementar foram enviados pelo Executivo ao Legislativo propondo intervenções em áreas específicas da cidade: um envolvendo mudanças no Centro Histórico, outro no 4º Distrito (que engloba partes dos bairros Navegantes, São Geraldo e Floresta) e um terceiro na Fazenda do Arado Velho, no bairro Belém Novo, extremo sul da Capital. Com ampla maioria no parlamento municipal, onde apenas 10 vereadores são de oposição, as alterações foram aprovadas – o que indica que a proposta de revisão pode seguir o mesmo caminho.
Para contextualizar o fatiamento, é preciso voltar na cronologia dos projetos. Em dezembro de 2021, foi sancionado pelo prefeito o PLCE que instituiu o Programa de Reabilitação do Centro Histórico de Porto Alegre. A lei prevê uma requalificação da região, por meio de “intervenções múltiplas, destinadas a valorizar suas potencialidades sociais, econômicas, ambientais e funcionais”. Para realizar as mudanças, a prefeitura garante incentivos fiscais e urbanísticos ao setor da construção civil, para novos prédios e melhorias nos já existentes.
A ideia é que a regulamentação dos projetos seja feita caso a caso. Com a mesma linha de raciocínio, menos de um ano depois, em outubro de 2022, foi sancionado o Programa +4D de Regeneração Urbana do 4º Distrito de Porto Alegre. O terceiro projeto a compor a polêmica foi aprovado em janeiro de 2022 e modifica o regime urbanístico da Fazenda do Arado Velho, viabilizando a instalação de condomínios residenciais.
Um dos argumentos contrários às mudanças envolve o determinado no parágrafo 2º do artigo 40 do Estatuto das Cidades, onde diz que “o plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo". Entidades defendem que essa metodologia descumpre a lei. “Tu não podes pegar pedaços da cidade, desmontar o Plano Diretor, e começar a criar regimes urbanísticos diferenciados em cada canto da cidade. É preciso enxergar a cidade como um todo”, opina a representante do AtuaPoa, Amanda Cardoso. O coletivo foi criado em dezembro de 2019, especificamente para articular cidadãos e entidades na participação da revisão do Plano Diretor.
O secretário da Smamus confirma que a ideia é continuar com a mesma lógica utilizada em alguns dos projetos já aprovados. “A ideia é que a gente, sim, traga, a exemplo do que a gente fez no 4º Distrito, no Centro Histórico, essa possibilidade legal para as outras regiões da cidade, de desenvolver planos locais, territoriais, com regras diferenciadas, respeitando a característica local, potencializando aquilo que tem de diferente dentro daquele bairro”, antecipa Bremm.
No entanto, é preciso cuidado na avaliação individual de regiões, na opinião da presidente do Instituto dos Arquitetos do Brasil no RS (IAB RS), Clarice Misoczky Oliveira. “O problema é que não existe mais uma visão do conjunto da cidade, de entender que infraestruturas precisam ser realizadas, para que o desempenho da vida urbana possa acontecer com qualidade. Acho que essa é a principal questão”, avalia a arquiteta e urbanista.
Prefeito contesta as críticas
De acordo com a arquiteta e urbanista Clarice Misoczky Oliveira, a forma como a prefeitura defendeu e conduziu as mudanças foi incoerente. “Na época da aprovação do plano do Centro Histórico, dizia que iam aumentar as alturas, porque a cidade não podia seguir se espalhando, pois não era ambientalmente interessante. Mas a gente vê esse outro movimento, exatamente contrário, para a área rural”, avalia. E conclui: “Isso é o mercado ditando as regras”.
O prefeito Sebastião Melo contrapõe que o caso da Fazenda do Arado Velho é antigo. “Eu gostaria que aqueles que criticam a ponta do Arado criticasse também as ocupações irregulares que estão no Arado e eu não vejo nenhuma voz se levantar sobre isso”, diz.
Amanda Cardoso, do AtuaPoa, também critica a forma como os poderes Executivo e Legislativo se posicionam em relação ao Plano Diretor vigente. “Têm coisas maravilhosas previstas lá dentro do Plano, por exemplo, a previsão de utilizar os prédios vazios da cidade para promover habitação de interesse social. Mas não adianta fazer um plano diretor lindo, se o Executivo e o Legislativo não têm vontade política de fazer aquilo acontecer”, pontua. Melo garante que habitação é um dos focos da revisão, assim como a mobilidade urbana e a qualificação dos espaços públicos.
Prefeitura sancionou em outubro de 2022 o Programa +4D de Regeneração Urbana do 4º Distrito de Porto Alegre. Objetivo, de acordo com o município, era requalificar e valorizar as potencialidades da região: | Foto: Mauro Schaefer
Processo mobilizou quase 1% da população
É essencial no processo de revisão do Plano Diretor a participação popular. O Estatuto das Cidades traz, no parágrafo quarto, três obrigações do poder público nesse sentido. “A promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade”, “a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;” e “o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos”.
Até o momento, na revisão atual, foram realizados 142 Reuniões dos Grupos de Trabalhos, 27 eventos nas Regiões de Planejamento, dois Seminários e uma conferência, conforme dados da prefeitura. Ainda segundo o Executivo municipal, foram 439 participantes nas oficinas de 2019, 1308 nas exposições interativas, 744 na primeira consulta pública on-line, 326 no primeiro seminário, 954 inscritos na conferência de avaliação, 732 pessoas nas oficinas deste ano e cerca de 200 no seminário que encerrou a etapa de Leitura da Cidade. O secretário da Smamus garante ter sido um feito inédito. “Em comparação às outras revisões, não tenho dúvida de que é o Plano Diretor que tem o maior número de participações, de discussão”, diz Germano Bremm.
Apesar da avaliação positiva do secretário, a quantidade de pessoas participando, ainda que nenhuma tenha se envolvido em mais de uma etapa, seria inferior a 5 mil, enquanto a população da cidade é de 1.332.570, conforme o último censo do IBGE, de 2022. Ou seja, menos de 1%. Para além de criar espaços de participação pública, um desafio é fazer com que os cidadãos se engajem.
Bremm acredita que os diferentes formatos de atividades realizados contribuem positivamente. “Vai ter uma linguagem, em alguns momentos, mais técnica, oficinas mais temáticas, vão ter momentos de leitura mais comunitária e a linguagem tem que ser diferente”, observa ele. Além disso, a diretora de Planejamento Urbano, Patrícia Tschoepke, afirma que há participação também de entidades representativas de todas as regiões da sociedade local tanto em grupos de trabalho como no Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental (CMDUA), criado junto com a lei do PDDUA, que participa da formulação do projeto.
Enquanto críticos veem incoerência da prefeitura nas decisões sobre a Fazenda do Arado Velho (foto) e Centro Histórico, prefeito Sebastião Melo defende que regiões diferentes não podem ser tratadas da mesma forma | Foto: Maria Eduarda Fortes
Formato do consulta à população gera controvérsia
Há uma série de críticas para o formato ofertado pela prefeitura nos espaços de participação popular na revisão do Plano Diretor. O processo foi dividido em quatro etapas: Preparatória, Leitura da Cidade (fase que se encerrou agora), Sistematização e Propostas e, por fim, fase de Aprovação. O argumento contra o trabalho do momento é um suposto erro na metodologia. “As pessoas não estão sendo convidadas a dizer como elas entendem a cidade, elas já estão sendo levadas a dizer como elas gostariam que a cidade fosse”, avalia a presidente do IAB RS. Ela afirma que foram apresentadas perguntas aos cidadãos sem que eles mesmos tivessem liberdade de descrever os problemas de suas regiões.
A representante do AtuaPoa fez coro ao apontamento. “A participação popular apenas tem aparência, não tem conteúdo real. Desde o início, nas oficinas que foram feitas, não foram lá para ouvir as pessoas, já foram com um modelo indicando o caminho do que queria que fosse dito”, diz Amanda Cardoso. A diretora de Planejamento Urbano da Smamus defende que foi apenas uma forma de o poder público dar um ponto de partida para os debates. “Lançamos umas propostas iniciais para que a população pudesse discutir”, afirma Patricia Tschoepke.
A apresentação da consultoria no último seminário não agradou a alguns representantes de entidades da sociedade civil. “O Victor (Carvalho Pinto), um dos assessores da equipe de consultoria, disse que tinha que fazer um plano novo. Que o plano tinha que ser só as coisas gerais e que as específicas tinham que ser através de lei. Estão propondo um código urbanístico separado, uma lei para definir os índices construtivos”, diz Amanda. Ela acredita que o motivo é a maioria da base governista na Câmara, que facilitaria a aprovação de projetos separadamente. A presidente do IAB RS também discorda de medidas como essa. “Outra preocupação é essa ideia de liberar os parâmetros urbanísticos completamente e apostar no monitoramento. Isso é acabar com o planejamento e investir só na gestão. Mas a gestão só é feita a partir de um planejamento”, analisa Clarice.
Participação popular é ponto de convergência
Entidades sociais também desaprovam o processo de revisão atual em pontos como os horários e locais dos encontros participativos, além do diagnóstico apresentado pela consultoria Ernest Young. Clarice Misoczky Oliveira afirma que além de o IAB RS, que tem cadeira no Conselho, não ter recebido a metodologia utilizada pela empresa, a explicação dada no seminário vai de encontro aos métodos da prefeitura. “Como é que a gente vai fazer o diálogo, se um lado está falando banana e do outro lado está falando maçã? O Instituto de Arquitetos do Brasil esperava que nós conhecêssemos, pelo montante de recursos empregados, muito melhor a realidade de Porto Alegre do que um apanhado de dados defasados”, relata a presidente da entidade. A Smamus afirma trabalhar com dados atualizados, para além do levantamento da consultoria, que são colhidos no dia a dia do município, como os do Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE).
A complexidade do PDDUA dificulta a concordância entre todos os atores do processo. Mas há um ponto de convergência: a afirmação da importância da participação popular. A etapa atual da revisão do Plano é de uma nova consulta pública, desta vez, para responder se está de acordo com o diagnóstico apresentado na etapa Leitura da Cidade. O questionário contém espaço para escrever como a pessoa vê seu bairro, opinar sobre a análise que aponta uma divisão da cidade em três grandes áreas, questões específicas sobre as quatro macrozonas, sobre as chamadas centralidades e o papel das áreas assim identificadas e outras sugestões.
A representante do AtuaPoa argumenta que os cidadãos precisam se valer dos direitos previstos em lei para melhorar suas realidades. “A participação popular é um elemento fundamental”, enfatiza Amanda. O secretário da Smamus garante que a prefeitura trabalha para destacar a relevância desse aspecto para a sociedade. “Tentamos sempre demonstrar para a população a importância da participação e efetivamente, depois, o resultado que isso tem lá na ponta, na vida da cidade”, afirma Germano Bremm.
