A cinco meses das eleições gerais, o poder Legislativo federal, que em outubro terá integrantes (senadores e deputados federais) confirmados ou renovados para os próximos quatro anos, vai seguir dando demonstrações de fortalecimento na relação com o Executivo e o Judiciário. E não há no horizonte perspectiva de mudança deste cenário, que vem alterando a correlação de forças entre os poderes. O empoderamento do Congresso hoje é tanto, que sua atuação tem potencial para impactar não só a eleição presidencial como as condições de governabilidade do próximo ocupante do Palácio do Planalto.
A avaliação é feita por especialistas de diferentes áreas, a partir de uma série de ações levadas a cabo pelo Congresso na última década, e que, na semana passada, culminaram com a imposição, por parte do Legislativo, de duas derrotas históricas, em sequência, e por diferentes razões, ao presidente Lula. A rejeição, no Senado, ao nome do indicado pelo presidente para o Supremo Tribunal Federal (STF), quebrando uma tradição de 132 anos da República. E a derrubada, por deputados e senadores, dos vetos do chefe do Executivo ao PL da Dosimetria, que reduz as penas de condenados por tentativa de golpe de Estado, entre eles os envolvidos nos ataques de 8 de janeiro de 2023.
“Temos um impasse institucional. Nos últimos anos, o Congresso descobriu e vem aplicando todos os poderes que a Constituição lhe deu. Importante ressalvar, contudo, que esses poderes são os de controlar o que o chefe do Executivo faz, mas não o de determinar a agenda do Executivo. O impasse não oferece soluções de políticas públicas, de governo. O Executivo fica amarrado porque pode ter iniciativas suas, respaldadas pela eleição, bloqueadas pelo Congresso. Mas, por outro lado, é ele o chefe do Executivo, e o Congresso não tem como substituí-lo”, aponta o professor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da PUCRS, Cláudio Ari Mello.
O professor não vislumbra saída para este imbróglio no curto prazo, e lembra que as condições postas hoje vão valer para qualquer que seja o escolhido para ocupar a cadeira presidencial. “No Brasil, as mudanças exigiriam emendas constitucionais, uma ação dos próprios empoderados no sentido de renunciar ao poder, e que a população, majoritariamente, usasse para eleger parlamentares neste ano critérios que levassem em conta a necessidade de conter este impasse”, elenca.
Em novo exemplo de sua potência, e com a eleição à frente, o Legislativo já articula a aceleração da tramitação de uma série de propostas apelidadas de ‘pauta-bomba fiscal’. São pelo menos sete projetos com potencial de angariar votos, entre eles a criação de pisos salariais e benefícios previdenciários a diferentes categorias, e mudanças em vinculações de receitas ou regras tributárias.
Mas que, conforme cálculos apresentados pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), resultarão em impacto bilionário nas contas da União, estados e municípios. A maior parte das propostas tramita sem cálculos ou indicações de fontes de financiamento, e em um cenário de orçamento apertado e projeções de gastos e inflação sob pressão decorrente da instabilidade na economia internacional.
Está nas mãos do Congresso fortalecido também a apreciação das pautas indicadas como prioritárias pelo Executivo para 2026. E que impactam o desempenho do presidente Lula na corrida para se manter no cargo. Entre elas estão o fim da escala 6x1, a PEC da Segurança Pública e a regulamentação do trabalho por aplicativos. Só o início dos debates sobre o fim da escala 6x1 já deixou evidente o quanto o Executivo e o Legislativo vão disputar o protagonismo das mudanças a serem implementadas no mundo do trabalho.
“Este embate entre os poderes é o novo normal. Não há motivos para acreditarmos que os parlamentares vão abrir mão das emendas impositivas. Ou do fundo eleitoral, que deixou os eleitos muito mais tranquilos do que quando dependiam de doações empresariais”, assinala o cientista político Augusto Neftali de Oliveira, professor da Escola de Humanidades da PUCRS. Ele assinala que, a rigor, do ponto de vista legal e institucional, ocorre um funcionamento legítimo dos poderes, e enquanto presidente e Congresso estiverem dispostos a dialogar, embora o jogo “seja duro”, o país está dentro da normalidade.
O professor admite que o Executivo tem uma base falsa, o sistema é mais frágil, e pode apresentar baixo grau de decisão ou prontidão. “Mas tem sido evitada uma situação de paralisia decisória. Mesmo que com prejuízo a uma política de longo prazo, mais consistente com objetivos que não sejam tão específicos como a emenda do próximo ano, o presidente governa, encontra um meio termo com o Parlamento, todos têm mandatos fixos, e as pessoas conseguem dizer se são bons ou ruins”, enumera.
Crise no presidencialismo de coalizão, fragmentação de partidos, redes e engajamento pela emoção
Para especialistas, o empoderamento do Legislativo federal tem um início cronológico bem demarcado: o segundo governo da presidente Dilma Rousseff e seu processo de impeachment. Foi no ano anterior ao impeachment que o Congresso aprovou a emenda constitucional 86, chamada de PEC do orçamento impositivo. Ela estabeleceu um valor mínimo para a execução de emendas parlamentares. Até então, o governo não executava obrigatoriamente os valores. Desde então, o Congresso vem ganhando espaço na correlação de forças entre os poderes.
O professor Cláudio Ari Mello explica que contribui para a mudança na relação também a desidratação de grandes partidos. Que, conforme ele, conseguiam manter disciplina partidária, uma certa ética parlamentar e tradições. “Com essa desidratação, a disciplina desapareceu. E o Centrão, que nasceu na constituinte, composto por bases parlamentares sem vínculos com grandes partidos, dominou o Congresso. É uma configuração política muito instável, que dificulta a leitura por parte do Executivo, e na qual a negociação é quase caso a caso.
O fortalecimento do Congresso seguiu durante o governo de Michel Temer, que ostentava baixos índices de aprovação. Apesar de ter presidido a Câmara dos Deputados durante vários anos, e de contar com o apoio de setores empresariais e do mercado financeiro, Temer não conseguiu o número de votos suficientes para aprovar, em 2018, uma de suas prioridades: a reforma da previdência.
No governo de Jair Bolsonaro, houve um novo marco a catapultar a força do Legislativo: o aumento significativo do pagamento das emendas parlamentares, em especial as chamadas emendas de relator, sobre as quais os mecanismos de controle eram menos efetivos, com identificação que só aparecia em trocas de ofícios entre parlamentares e ministérios, mas não nos portais de transparência. A situação ficou conhecida como ‘orçamento secreto’.
Desde então, a falta de transparência sobre as emendas tem rendido embates constantes entre o Congresso e o Supremo Tribunal Federal (STF), que busca impor regras claras sobre seu uso e destinação. O governo Lula, de um lado, faz críticas ao mecanismo, e lança mão de vetos e bloqueios para procurar contê-lo. Mas, de outro, segue efetuando os pagamentos e o utiliza para negociações. O Congresso aprovou R$ 61 bilhões para o pagamento de emendas em 2026, estabelecendo um novo recorde.
Apesar de sua ascensão, em setembro do ano passado o Legislativo federal foi alvo de grandes manifestações populares contra a chamada PEC da Blindagem e o PL da Anistia. Os protestos acabaram barrando o avanço da Blindagem. E forçaram uma rearticulação do Congresso sobre a Anistia, que se transformou em PL da Dosimetria e foi aprovado. Em dezembro, ocorreram novas manifestações de rua contra a aprovação. O texto foi vetado por Lula. A derrubada dos vetos foi uma das derrotas impostas pelo Congresso ao Executivo na semana passada.
O professor Augusto Neftali de Oliveira destaca que, na última década, pelo menos mais dois fatores alavancaram o poder do Legislativo em meio à crise do presidencialismo de coalizão e ao poder obtido com as mudanças nas regras das emendas parlamentares. Segundo ele, se destacam as novas mídias e redes sociais, que permitem uma conexão mais direta entre parlamentares e seu eleitorado, diminuindo a necessidade de alinhamento ao Executivo.
Mas há, principalmente, e ligado às redes, o crescimento de uma forma de fazer política mais baseada em emoção do que em conteúdo programático, padrão que vem sendo alvo de diferentes pesquisas. “Se o que se busca é um eleitor politicamente engajado pela emoção, gestos espetaculares e pautas ruidosas, do ponto de vista da imagem do candidato, acabam mais relevantes do que ações de políticas públicas ou uma grande lei”, alerta.
